Thomas Groß entwickelt ein neues Modell der demokratischen Legitimation für die Eigenverwaltung der EU, der eine erhebliche Bedeutung bei der Durchführung des Europarechts zukommt. Während die Kommission vor allem für die exekutive Rechtsetzung und die Kontrolle der Mitgliedstaaten zuständig ist, erfüllen die Zentralbank und die etwa 40 Agenturen spezifische Verwaltungsaufgaben. Die EZB spielt sowohl in der Währungspolitik als auch bei der Bankaufsicht in der Euro-Zone eine makroökonomisch bedeutsame Rolle. Die Agenturen sind vor allem im Informationsmanagement sowie der Koordination und Vorbereitung von Maßnahmen im Verwaltungsverbund tätig, einige können auch aussenwirksame Handlungen vornehmen.Sie bilden insgesamt eine polyzentral-autonome Administration mit einer eigenen funktionalen Legitimation, welche die unionalen und die konföderalen Repräsentationsstrukturen in Parlament und Rat ergänzt. Im Mittelpunkt steht nicht die hierarchische Leitung, sondern die politische, finanzielle und rechtliche Kontrolle. Ergänzende Legitimationsmechanismen sind Expertise, Transparenz, Partizipation und Deliberation. Für jede einzelne Institution besteht ein spezifischer Mix von Legitimationsinstrumenten. Für die Funktionenordnung der EU ergibt sich als Konsequenz, dass die Verwaltungsinstitutionen dem Gesetzgeber untergeordnet sind, während der Gerichtshof ihre eigenständigen Konkretisierungsspielräume zu respektieren hat.
