Spiel und Recht – serie

Robin Anstötz widmet sich der deutschen Glücksspielregulierung aus rechtssoziologischer, rechtstheoretischer sowie verwaltungsrechtsdogmatischer Perspektive. Im Zentrum steht die Frage, ob es sich bei der deutschen Glücksspielregulierung um bloß symbolische Rechtsetzung handelt. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass dieses Rechtsgebiet seit Jahren durch erhebliche Regulierungsmängel und eine stark polarisierte öffentliche wie fachliche Debatte gekennzeichnet ist. Im ersten Teil entwickelt der Autor ein theoretisches Fundament zur Begriffsbestimmung (bloß) symbolischer Rechtsetzung. Ausgehend von einer Differenzierung zwischen der funktionellen und der symbolischen Dimension der Rechtsetzung wird ein analytisches Modell entworfen, das beide Aspekte systematisch gegenüberstellt und anhand messbarer Parameter beschreibt und handhabbar macht. Auf dieser Grundlage wird die Problematik bloß symbolischer Rechtsetzung im Allgemeinen herausgearbeitet und rechtstheoretisch verortet. Im zweiten Teil untersucht Robin Anstötz die Anwendung des entwickelten Modells auf das deutsche Glücksspielrecht. Er analysiert sowohl die funktionelle als auch die symbolische Dimension der bestehenden Regulierung. Dabei werden zunächst strukturelle Geltungsdefizite identifiziert, gefolgt von einer detaillierten Analyse konkreter Geltungs- und Wirksamkeitsdefizite in ausgewählten Regelungsbereichen des Glücksspielrechts. Hierzu werden aktuelle Erkenntnisse einschlägiger wissenschaftlicher Disziplinen ausgewertet. Dadurch erhält der Leser ein besseres Verständnis der Ursachen und Folgen normativer Dysfunktionalitäten im Glücksspielrecht.

Im Binnenmarkt geraten kulturelle Eigenheiten der Mitgliedstaaten häufig aus dem Blick. Die Rechtfertigung von Markthindernissen gelingt im Wesentlichen durch das Argument, Marktunvollkommenheiten bekämpfen zu wollen. Regulierungen, die ein großes symbolisches Gewicht für das gute und richtige Zusammenleben innerhalb der Gesellschaft besitzen, werden marktaffin umformuliert; in diesem Übersetzungsprozess gehen soziale und kulturelle Bedeutungen verloren. Eine stabile Grenze des Marktes könnte stattdessen durch die selbstbewusste Plausibilisierung soziokultureller Präferenzen der Mitgliedstaaten markiert werden. Dieser Vorschlag wird am Beispiel der Lotterieregulierung, die durch einen reichen genealogischen, religiös geprägten und moralisch sensiblen Kontext geprägt ist und sich durch die Logik des Marktes und seiner Unvollkommenheiten nicht ausloten lässt, durchgespielt.

Die staatliche Regulierung von Lotterie- und Glücksspielen beruht in Deutschland im Wesentlichen auf einem staatlichen Monopol, das im sogenannten Glücksspielstaatsvertrag niedergelegt ist. Der Begriff "Glücksspiel" ist in diesem Zusammenhang ausschließlich negativ konnotiert; der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung wird als etwas gesehen, was durch staatliche Regulierung einzudämmen ist. Jörg Philipp Terhechte nimmt vor diesem Hintergrund eine rechtsvergleichende Analyse des staatlichen Glücksspielmonopols in Deutschland vor und geht der Frage nach, ob sich ein staatliches Monopol mit dem im deutschen Verfassungsrecht, im EU-Recht sowie im WTO-Recht angelegten Freiheitsprinzip vereinbaren lässt und wie eine Glücksspielregulierung im Lichte dieses Prinzips aussehen könnte.

Die Bundesländer haben durch den Glücksspielstaatsvertrag eine Kooperation auf dem Gebiet des Glücksspielwesens begründet. Ein neu geschaffenes Gremium trifft die maßgeblichen Entscheidungen: das Glücksspielkollegium. Jedes Bundesland hat einen Sitz. Entschieden wird mit Zweidrittelmehrheit. Der Staatsvertrag eröffnet dem Glücksspielkollegium im grundrechtssensiblen Bereich des Glücksspielrechts weite Entscheidungsräume. Das Demokratieprinzip verlangt grundsätzlich eine effektive Aufsicht über solche Entscheidungen. Ausnahmen von diesem Erfordernis wie im Bereich des Rundfunkrechts, des Jugendmedienschutzes oder auf Grund einer länderübergreifenden Kooperation greifen nicht. Eine effektive Aufsicht über das Kollegium existiert jedoch nicht - das Demokratieprinzip wird verletzt. Der Verfassungsverstoß erstreckt sich auf die gesamten Entscheidungsstrukturen im Glücksspielwesen. Das Glücksspielrecht ist zeitnah durch eine umfassende Reform in das Maß des Grundgesetzes zu führen.

Die Regulierung des Glücksspielmarktes ist ein Dauerthema des öffentlichen Wirtschaftsrechts. Das Glücksspielrecht und seine regulatorischen Konzepte stehen dabei zunehmend unter Bewährungsdruck. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 ist das gewerbliche Automatenglücksspiel einem angebotsbeschränkenden Regulierungsansatz unterworfen worden, dessen Umsetzung ab 2017 ansteht und dessen Angemessenheit umstritten ist. Dieser Band untersucht daher die alternative Möglichkeit einer qualitativ ansetzenden Regulierung, die auf Modelle der Zertifizierung und Akkreditierung im Glücksspielrecht zielt. Die rechtlichen Erwägungen werden durch suchtwissenschaftliche Erkenntnisse und Erfahrungen aus der gewerblichen Praxis flankiert.

Das Recht der Soziallotterien ist reformbedürftig. Als Sonderform des Lotteriespiels unterliegen Soziallotterien gegenwärtig strengen Beschränkungen durch den GlüStV 2012. Die Autoren analysieren die geltende Rechtslage und bewerten sie am Maßstab des Grundgesetzes und des europäischen Unionsrechts. Zugleich nehmen sie rechtsvergleichend das Soziallotteriewesen in verschiedenen europäischen Ländern in den Blick. Dabei zeigt sich, dass eine Liberalisierung des Soziallotteriewesens rechtlich geboten ist, weil die gegenwärtigen Regelungen weder verfassungs-, noch unionsrechtlich gerechtfertigt werden können und auch suchtpolitisch unnötig sind. Eine Liberalisierung ist zudem gesellschaftlich wünschenswert, um die gemeinwohlförderlichen Potentiale des "Spielens für den guten Zweck" auch in Deutschland zu heben. Der Band unterbreitet dazu Eckpunkte eines Regulierungsansatzes.

Die wissenschaftlichen und politischen Debatten über die deutsche Glücksspielregulierung kommen nicht zur Ruhe. Grundlagen-, Vollzugs- und Zukunftsfragen prägen zeitgleich den Regulierungsdiskurs. Verschiedene Themen bestimmen die Debatte: Die höchstrichterlichen Entscheidungen zur Spielhallenregulierung werfen Fragen zur Zulässigkeit der Sonderbehandlung von Spielhallen auf und zwingen zu einer verhaltenswissenschaftlichen Reflexion der gesetzgeberischen Prämissen. Auch dem Vollzugsdefizit im Glücksspielrecht und seinen Gründen gilt es mehr Aufmerksamkeit zu schenken, wenn eine Regulierung zukünftig gelingen soll. Regierungswechsel in den Bundesländern und die Präsenz des Online-Glücksspiels lassen die Zukunft der Glücksspielregulierung ungewiss erscheinen. Das Schicksal des Glücksspielstaatsvertrages im Allgemeinen und des Lotteriemonopols im Besonderen verdienen dabei besondere Beachtung.

Digitalisierung und Europäisierung verkörpern die zentralen Herausforderungen für eine moderne Regulierung von Glücksspielen in Deutschland. Durch den Einfluss des EU-Rechts ist es in den letzten Jahren immer wieder zu Diskussionen gekommen, ob der deutsche Regulierungsrahmen noch den Anforderungen, die sich aus dem Binnenmarktprogramm der EU ergeben, entspricht. Auch die Verlagerung des Glücksspiels auf digitale Spielformate fordert den staatlichen Regulierungsauftrag heraus. Beide Phänomene werden in dem Band eingehend analysiert. Die Beiträge zeigen, dass der deutsche Regulierungsrahmen wenig zukunftsfest und kaum in der Lage ist, die unterschiedlichen Erwartungen und Bedürfnisse miteinander in Einklang zu bringen. Vor dem Hintergrund dieser Analysen werden verschiedene Reformoptionen und -zwänge aufgezeigt.

"Glück im Spiel, Pech im - Glücksspielrecht", so möchte man das bekannte Sprichwort abwandeln. Denn das Glücksspielrecht fällt unstimmig aus. Stimmigkeit ist aber nicht bloß eine Kategorie guter Gesetzgebung, sondern Maßstab höherrangigen Rechts. Es ist das Unionsrecht, das den Mitgliedstaaten den Maßstab der Kohärenz vorschreibt, und es sind die Mitgliedstaaten, die sich mit einer kohärenten Gesetzgebung im Glücksspielrecht schwertun. Das Glücks- und Wettspielrecht in Österreich verstößt, das zeigt die Monographie, gleich mehrfach gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot.

Patrick Kemper befasst sich mit den Auswirkungen der Veranstaltung unerlaubter Online-Glücksspiele mit Ausrichtung auf deutsche Spielteilnehmer. Zunächst unterzieht er die am Markt anzufindenden Glücksspielangebote einer Legalitätsprüfung. Er untersucht sodann das glücksspielrechtliche Mitwirkungsverbot und nimmt eine Auslegung der Norm vor, um die Anforderungen der einzelnen Tatbestandsmerkmale freizulegen. Im Anschluss daran erörtert er die strafrechtlichen Implikationen der verbotenen Veranstaltung von Online-Glücksspielen unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen höchstrichterlichen Rechtsprechung. Aufbauend auf seinen glücksspiel- und strafrechtlichen Erkenntnissen, untersucht der Autor abschließend die Anspruchssituation innerhalb der Dreiecksbeziehung zwischen Spielteilnehmer, Zahlungsdienstleister und Online-Glücksspielveranstalter.

Der traditionell stark von staatlichen Monopolen geprägte Glücksspielsektor erlebt seit Jahren einen Liberalisierungstrend. Trotz dessen halten die Länder an ihren Veranstaltungsmonopolen für die großen Jackpot-Lotterien fest. Für private Lotterieveranstalter im In- und Ausland bedeuten die staatlichen Lotterieveranstaltungsmonopole den Ausschluss vom Lotteriemarkt. Dies begründet einen nicht unerheblichen Eingriff in die Dienst- und Niederlassungsfreiheit sowie in die Berufsfreiheit privater Lotterieanbieter. Lisa Deckers untersucht die Unions- und Verfassungsgemäßheit der staatlichen Lotterieveranstaltungsmonopole. Erfüllen sie den Anspruch, Instrument zur Bekämpfung von Betrug und Manipulation zu sein? Die Autorin analysiert die Ausgestaltung und die Organisation der staatlichen Lotterieunternehmen der sechzehn Länder und identifiziert ein Steuerungs- und Kontrolldefizit im aktuellen System der staatlichen Lotteriemonopole. Abschließend zeigt sie rechtssichere Wege für eine zukünftige Regulierung der Lotterieveranstaltung auf.

Vor den deutschen Zivilgerichten klagen zunehmend Spieler, die vor der weiteren Liberalisierung des Glücksspielrechts im Jahr 2021 an Glücksspielen im Internet teilgenommen haben. Sie fordern von Unternehmen, die solche Glücksspiele anbieten, die Rückzahlung geleisteter Spieleinsätze. Diese so genannten "Spielerklagen" waren bisher unterschiedlich erfolgreich. Die deutschen Gerichte sind sich zwar weitgehend einig, dass die Spielverträge wegen Verstoßes gegen die bisherigen Glücksspielstaatsverträge nach § 134 BGB unwirksam sind, obwohl die Glücksspielaufsicht bewusst das bisherige Glücksspielverbot im Internet nicht durchgesetzt hat. Vielmehr hat die staatliche Aufsicht Verstöße der Unternehmen geduldet, wenn sich die Unternehmen an bestimmte Vorgaben der Behörden halten, um zu verhindern, dass Spieler auf ein gänzlich unreguliertes Angebot ausweichen. Uneinigkeit besteht aber, ob etwaige bereicherungsrechtliche Ansprüche nach § 817 Satz 2 BGB gesperrt sind. Dagegen haben die Gerichte deliktische Schadensersatzansprüche der Spieler bisher nur vereinzelt bejaht. Auch die Verjährung etwaiger Ansprüche wirft Fragen auf. Zu diesen privatrechtlichen Aspekten der Spielerklagen, die bisher noch nicht umfassend diskutiert wurden, nehmen die Beiträge dieses Bandes Stellung.