Förvaltningsakademin – serie

Den här rapporten handlar om Regeringskansliet och dess förmåga att hantera de krav på långsiktigt, samordnat handlande som aktualiseras av den FN-policy som går under namnet Agenda 2030. Intresset riktas mot Regeringskansliet och dess förutsättningar att bli organiserat på ett sätt som gör att den samlade expertis som finns i staten kan komma till nytta. Ambitionerna med Agenda 2030 är högt ställda, och implementeringen innebär onekligen utmaningar för den svenska staten. Genomförandet tycks förutsätta en betydande kapacitet för styrning och samordning. Finns det några särskilda egenskaper hos det svenska Regeringskansliet som är viktiga att ha i åtanke när man diskuterar förverkligandet av Agenda 2030? Eftersträvas det en kapacitet som förmår att initiera förändring, eller en som förmår att visa att förändring redan är på gång?

Under 2016 har regeringen lanserat en tillitsreform och i denna rapport diskuteras ett empiriskt exempel på tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen – rollerna i relationen mellan politiker och tjänstemän i Regeringskansliet. Denna relation har i en omfattande empirisk studie visat sig bygga på ett förtroende som byggs upp i interaktionen mellan politiker och tjänstemän. Förtroendet baseras på att de agerar i enlighet med de förväntningar de har på varandra. Rapporten är således ett bidrag till diskussionen om vad en tillitsbaserad styrning kan sägas innebära. Men den är även ett bidrag till diskussionen om styrningen och organiseringen av statsförvaltningen i mer generell bemärkelse. Cajsa Niemann är fil. dr i statsvetenskap och verksam vid Förvaltningsakademin på Södertörns högskola.

Är medborgarna verkligen i fokus när staten organiserar sina verksamheter? Hur har nya och förändrade styrformer påverkat skolan? Hur hanterar man att den finansiella revisionen inom statsförvaltningen hämtat mycket av regler från ett näringsliv som i grunden har helt andra uppgifter än de flesta myndigheter? Här presenteras elva essäer med utgångspunkt i uppdragsutbildningen ”Förändring och styrning i staten” som Förvaltningsakademin gav för Riksrevisionen under 2013. Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver uppdragsutbildning och forskar om statsförvaltning samt verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

Ska skolan och sjukvården förstatligas? Hur utses och avskedas myndighetschefer? Vad är egentligen New Public Management? Frågor om hur offentliga åtaganden organiseras och styrs står i centrum för samhällsdebatten. Men varför gör förvaltningspolitiken så lite väsen av sig? Så stod det i inbjudan till seminariet ”Syns inte men finns ändå…” som arrangerades av Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola den 7 februari 2014. Vid seminariet deltog några personer som vid olika tidpunkter och på olika sätt varit delaktiga i svensk förvaltningspolitik. Paneldeltagarna diskuterade hur de uppfattade den förvaltningspolitiska utvecklingen, hur de själva har påverkat utvecklingen och vad som bör göras i framtiden. Även om det fanns skillnader var panelen rörande överens om att förvaltningspolitik är viktigt och borde spela en större roll i den politiska diskussionen. I denna skrift publiceras en utskrift av seminariet tillsammans med en inledande artikel av Anders Ivarsson Westerberg och Göran Sundström där de placerar förvaltningspolitik i ett vetenskapligt sammanhang. Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver uppdragsutbildning och forskar om statsförvaltning samt verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

"Det systematiska lärandet har aldrig riktigt fått fotfäste i staten. Politiska logiker är mestadels framåtblickande, och inriktade mot hur man genom reformer och andra åtgärder ska kunna uppnå önskvärda framtider. Trots expansionen av granskning under senare år är reflektioner kring den existerande organiseringens ändamålsenlighet en bristvara." Bengt Jacobsson diskuterar i denna essä hur man kan förstå den styrning som förekommer i staten, hur styrningen i dagens statsförvaltning har utvecklats över tiden och hur mål och resultatstyrningen kommit att dominera i svensk statsförvaltning. Avslutningsvis ger han förslag på hur regeringen både skulle kunna stimulera myndigheternas men också sin egen förmåga att på ett systematiskt sätt lära av erfarenheter. Bengt Jacobsson är professor i företagsekonomi och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola. Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver uppdragsutbildning och forskar om statsförvaltning samt verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

Kan stressen i arbetslivet dämpas och arbetslösheten minskas genom att vi delar på jobben? Inom ett projekt i Västra Götalandsregionen har långtidsarbetslösa anställts för att utföra enklare arbetsuppgifter inom kommunal verksamhet. Syftet är att stödja och avlasta den kvalificerade personalen och samtidigt vidga arbetsmarknaden för att fler skall få ett arbete. Med start 2014 har Daniel Castillo genomfört en följeforskningsstudie av utvecklingsarbetet med projektet. Syftet är att ge en bild av hur modellens initieringsfas fungerat, beskriva de frågor och problem som hanterats under processens gång samt att undersöka det konkreta arbetet med att införa särskilda tjänster som kan avlasta den ordinarie personalen. Studien visar att den tillförda arbetskraften varit ett välkommet stöd på arbetsplatserna, samtidigt som det i praktiken varit svårt att införa tjänster som är tydligt avgränsade från den ordinarie personalens arbetsuppgifter. Daniel Castillo är fil. dr i sociologi och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

Riksdagen har sedan i början av 1990-talet haft i uppgift att genom utskotten följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Sedan 2010 är uppgiften grundlagsfäst (RF 4:8). I den här skriften beskrivs hur man organiserat sig och verkar för denna nya uppgift. Studien är främst ett försök att beskriva, förstå och förklara utvecklingen. Skriften innehåller en historisk analys av hur Riksdagen har hanterat behovet av uppföljning och utvärdering, en jämförande analys av hur de olika utskotten tagit sig an uppgift en samt avslutningsvis några tankar kring vad Riksdagen kan och bör göra inom detta område i framtiden. Rune Premfors är professor emeritus i statsvetenskap vid Stockholms Universitet och nu också verksam som affilierad professor vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

Trafikverkets uppgift är att med ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för långsiktig planering och utbyggnad av transportsystemet för väg- och järnvägstrafik samt sjö- och luftfart. Det praktiska arbetet utförs dock inte inom myndigheten då Trafikverket, från och med 2010 och på regeringens uppdrag, är en renodlad beställarorganisation. Det betyder att staten lämnat över till marknaden det marknaden anses sköta bäst samtidigt som Trafikverket, i sin roll som beställare, ska stå för kravformulering och uppföljning. Men hur beskriver och förverkligar Trafikverket den renodlade beställarrollen? Och vad betyder det för processer och relationer mellan Trafikverket och övriga aktörer – stora och små entreprenörer – på den marknad där trafikpolitiken ska realiseras? Emma Ek Österberg är fil. dr i offentlig förvaltning och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola samt vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

Styrningen av transportpolitiken avspeglar generella trender i samhällsstyrningen. Precis som i andra delar av samhället, har idéer om konkurrens, marknader, management, renodling och samverkan väglett utvecklingen inom detta politikområde. Tre faser kan urskiljas i styrningens historia. Först den organisering som skedde i slutet av 1980-talet – framförallt uppdelningen av SJ – där förutsättningar för konkurrens skapades. Därefter en mellanperiod där det skapades interna marknader inom Banverket och Vägverket. I en tredje fas inrättades Trafikverket som en marknadsskapande myndighet.

För personer med funktionsnedsättningar är chanserna att få och behålla en anställning betydligt sämre än för befolkningen i allmänhet. Under 2015 initierade Sveriges Kommuner och Landsting ett nätverk av kommuner som tillsammans har arbetat för att utveckla och organisera lokala projekt i syfte att förbättra förutsättningarn apå arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättningar. Samtidigt har satsningen syftat till att förbättra möjligheterna tillframtida kompetensförsörjning inom välfärdens organisationer, ett rekryteringsbehov som kommit att bli en allt viktigare fråga på senare år. I denna rapport har utvecklingsarbetet följts i fyra kommuner som deltagit i nätverket. Daniel Castillo är fil. dr i sociologi och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola

Den första januari 2015 sjösattes den kanske största organisationsreform som genomförts i Sveriges statsförvaltning – omorganisationen där de 21 länspolismyndigheterna slogs ihop till en enda nationell polismyndighet. Syftet med reformen var att komma närmare medborgarna samtidigt som förmågan att fatta beslut på en samordnad central nivå skulle stärkas. I november 2016 arrangerade Förvaltningsakademin ett seminarium om denna reform. I panelen deltog forskare, poliser, journalister och rikspolischef Dan Eliasson. Första delen av seminariet handlade om hur själva reformen blev till. Den andra delen var ett panelsamtal där deltagarna utifrån sina olika perspektiv diskuterade kring frågor som: Vilka negativa och positiva effekter kan vi se så här långt? Hur ser vi på framtiden? I denna skrift presenteras en utskrift av seminariet. Här ges även ett teoretiskt perspektiv samt en översikt över de reformer den svenska polisen genomgått sedan mitten av 1960-talet. Anders Ivarsson Westerberg är docent i företagsekonomi och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

Genom en rad reformer har hemtjänsten förändrats från att vara en kommunal verksamhet till att idag omfatta både privata bolag och olika kommunala enheter. Grundidén med förändringarna var att verksamheten skulle målstyras och effektiviseras. Denna studie visar att det administrativa arbetet ökat avsevärt, främst högre upp i organisationen. För vårdbiträdena har däremot tidspressen och detaljstyrningen ökat och det finns skäl att ifrågasätta om verksamheten har kostnadseffektiviserats. Slutsatsen blir att ekonomi prioriteras framför omsorg. Sättet som hemtjänsten är organiserad på har lett till tidsbrist, bristande kontinuitet och att omsorgsarbetet med de äldre får stå tillbaka. Mikael Ljung är masterstudent och forskningsassistent och Anders Ivarsson Westerberg är docent i företagsekonomi och verksam vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

Arbetsmarknadsmodellen Breddad kompetensförsörjning i Skövde kommun syftar till att avlasta ordinarie kommunal personal och förbättra deras arbetssituation. Genom en ökad arbetsdelning övertar arbetslösa arbetsuppgifter som inte kräver någon formell kompetens, vilket gör att ordinarie personal kan fokusera på sitt kärnarbete. Detta forskningsprojekt har undersökt praktiska förutsättningar för arbetsdelning vid fyra kommunala enheter. Studien visar att det överlag behövs mer personal och att förutsättningarna för arbetsdelning skiljer sig mellan verksamheterna. Avlastningen har trots detta främjat verksamhetens kvalitet, personalens arbetstillfredsställelse och minskat stressen. En framtida utmaning är dock finansieringen av de nya tjänsterna. Daniel Castillo är fil. dr i sociologi och forskningsassistent Mikael Ljung är fil. master i sociologi, båda verksamma vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

Många har saker att säga om Trafikverket, men vad säger trafikverkarna själva? I denna rapport kommer myndighetens chefer och medarbetare till tals. De berättar om stolthet, kompetens och engagemang, men också om en brist på helhetssyn och om upplevelsen av att det inte är tillräckligt högt i tak i organisationen. De resonerar om den balansgång som följer av att vara en myndighet och att samtidigt likna ett företag, och om dragkampen mellan det ”det hårda” och ”det mjuka”. Genom en väv av röster, sammanställda och tolkade med hjälp av narratologi och teori om organisationskultur, skapas en övergripande berättelse om Trafikverket i ett tidigt skede i den unga myndighetens historia. Fil. dr Hanna Sofia Rehnberg är språkvetare, lektor i journalistik vid Södertörns högskola samt verksam vid Förvaltningsakademin.

Skolinspektionen har i drygt 150 år genom skolbesök och andra metoder ansvarat för övervakning, uppsikt, tillsyn, granskning och kontroll av kunskapsnivån, lärarnas arbete, skolbyggnadernas standard och mycket annat. Dess plats i statsförvaltningen har skiftat, likaså verksamhetens tyngdpunkt. Men hur viktiga är själva skolbesöken? Ska inspektörerna utöver att kontrollera skolarbetet också ge råd till såväl lärare som skolans politiker och administratörer? Spänningen mellan kontroll och rollen som rådgivare följer Skolinspektionen över hela dess tid. Professor Torbjörn Nilsson är historiker och verksam vid Samtidshistoriska institutet vid Södertörns högskola.

Begreppet ”oberoende” används allt mer frekvent i samband med olika former av granskning. Ofta menas då att granskaren är oberoende från den granskade, till exempel genom att de tillhör olika organisationer. Men vad händer när oberoendeidealet ska praktiseras inom en organisation? Med internrevisionen inom Polisen som utgångspunkt studerar Ingrid Gustafsson hur och vad som ska skiljas åt för att berättelsen om oberoende ska bli trovärdig. Det är alltså inte en värdering av oberoendet som står i fokus, utan arbetet för att skapa det.

Syftet med rapporten är att undersöka och diskutera vilka administrativa effekter den indirekta statliga styrningen ger i den kommunala verksamheten. Kommunernas verksamheter styrs av en mängd olika styrsignaler i form av direkt, indirekt och efterhandsstyrning. Statliga myndigheter har i detta en roll som uttolkare, översättare och förmedlare av styrning. Studien visar att den komplexa styrbilden, mängden aktörer som är involverade i den indirekta styrningen, hörsammandet av efterhandsstyrningen och dominansen av ängsliga byråkrater och duktiga administratörer tillsammans bidrar till en överproduktion av administration inom skola, förskola och primärvård. Fil. dr Daniel Castillo är sociolog och Anders Ivarsson Westerberg är professor i Offentlig förvaltning. Båda är verksamma vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

PISA-chock, PISA-kris, PISA-effekt. En typ av ord som blivit så etablerade i medierna att vi knappt höjer på ögonbrynen längre. Möjligen är detta anledning nog att skärskåda dem? Den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD, som står bakom den internationella elevstudien PISA, är beroende av medierna för att nå ut med sitt budskap. Samtidigt är medierna beroende av PISA som nyhetskälla. Och på en mer grundläggande nivå är både OECD och medierna beroende av språket. I denna rapport undersöks mediekonstruktioner av PISA i artiklar publicerade under ett års tid i två svenska och två finländska tidningar. De vägledande frågorna är: På vilka sätt framställs och används PISA – och hur görs det rent språkligt?

I den offentliga debatten framkommer att det råder en konflikt mellan sjukskrivande läkare i primärvården och handläggare på Försäkringskassan vad gäller sjukförsäkringen. De två grupperna av tjänstemän tycks inte förstå varandra, och misstron är uppenbar. I den här rapporten tas utgångspunkt i institutionella logiker och tjänstemannaroller, i en analys av läkares och handläggares syn på sitt uppdrag. Det framkommer att de utgår från delvis olika institutionella logiker, deras respektive roller skiljer sig också åt. Läkarna är nyttiga hjälpare medan handläggarna är lojala ordningsvakter. De olika rollerna förklarar konflikten dem emellan.

De statliga myndigheternas rekrytering sker oftast genom platsannonser. Här gäller det att framhäva den egna verksamheten och beskriva vilka kompetenser och meriter som eftersöks – men även om att förmedla faktiska eller önskade värden i den egna organisationen. Som arbetsgivare konkurrerar offentliga och privata verksamheter i grunden om samma arbetskraft. Inom ramen för ett delegerat statligt arbetsgivaransvar har varje myndighet dessutom ansvar för sin egen kompetensförsörjning utifrån egna behov och prioriteringar. I den här rapporten granskas ett urval platsannonser för två typer av tjänster vid flera statliga myndigheter. Vilka värden går det att identifiera i platsannonserna? Vilka värden är mest framträdande när staten vill locka till sig rätt medarbetare? Hur mycket ”stat” och ”offentlig tjänsteman” finns det plats för i en platsannons egentligen? Finns det skillnader mellan myndigheter och olika typer av tjänster inom staten?

Denna rapport behandlar förändringar och förskjutningar i regeringens styrning av Svenska institutet under perioden 1998–2018. Rapporten behandlar tre frågekomplex. Det första handlar om styrningens form, där utvecklingen sätts i relation till allmänna förändringar i svensk myndighetsstyrning under perioden. Det andra handlar om innehållet i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev utifrån antagandet att detta är en indikator för hur offentlig diplomati förståtts och omsatts av svenska regeringar under perioden. Utifrån dessa två komplex diskuteras sedan balansen mellan regeringspolitik och Svenska institutets bredare representations- och främjandeuppdrag, det vill säga graden och karaktären hos regeringens styrning av institutet över tid. Andreas Åkerlund är docent i historia och verksam vid Södertörns högskola.

I ett demokratiskt samhälle spelar ett levande och aktivt civilsamhälle en avgörande roll. Men vad krävs för att civilsamhället ska lyckas bidra till förändring av politiken? Vilka kampanjstrategier är framgångsrika för att få politiker att lyssna? Hur stor roll spelar den allmänna politiska debatten för vilka kampanjkrav som lyckas? Vilken roll spelar mediers bevakning och informationskanaler för civilsamhällets organisering och politiska påverkansmöjligheter? Denna rapport innehåller utskriften av ett tre timmar långt vittnesseminarium som hölls den 22 mars 2018 på Södertörns högskola där sex företrädare för de civilsamhällsorganisationer som tillsammans drivit kampanjerna Flyktingamnesti 2005 och Påskuppropet 2004–2005 diskuterar och berättar om sitt arbete. Rapporten ger nya infallsvinklar på svensk migrationspolitik och civilsamhällets roll i den, både i ett historiskt och nutida perspektiv.

Denna rapport innehåller en utskrift av ett vittnesseminarium som hölls på Södertörns högskola den 8 november 2018 om det civilsamhällsengagemang som ägde rum åren 2015–2018 till förmån för ensamkommande ungdomar, främst från Afghanistan. Det är en fortsättning på temat migrationspolitiken och civilsamhällets roll där det första seminariet handlade om Påskuppropet och Flyktingamnesti 2005. Vid seminariet vittnade sex representanter från olika delar av civilsamhället om sitt engagemang för de ensamkommande ungdomarna och om händelseförloppet som ledde till stiftandet av den tillfälliga gymnasielagen. Dessutom beskrevs och diskuterades vilken roll sociala medier spelade för civilsamhällets organisering under den aktuella perioden.

Offentlig förvaltning är ett jämförelsevis nytt akademiskt ämne inom den svenska högskolevärlden. På Södertörns högskola inrättades ämnet formellt 2017. I den här rapporten diskuteras vad ämnet Offentlig förvaltning egentligen är. En inledande uppsats och en efterföljande seminarieutskrift vrider och vänder på ämnet. Vilka teman beforskas? Vad innebär det att använda idéer från många andra discipliner? Vilken relevans har ämnet för samhälle och politik? Hur ser framtiden ut? Tillsammans kan svaren på dessa frågor utgöra svaret på rapportens övergripande fråga: Vad är Offentlig förvaltning för ämne?

If public administration is about providing the public with public goods, then transnational public administration implies the organisation and provision of public goods across national borders. Civil servants increasingly need to account for jurisdictions, practices and multiple stakeholder interests emanating from international context and from cooperation with other countries. Similarly, the public services they produce have transnational target groups. The growing transnational dimension in public administration weakens the prerogative of the state over public administration. Transnational public administration is often practice-driven and builds upon shared problems emphasising bottom-up processes in public administration. Within the EU, the Macro-Regional strategies are a good example of supranational policies that promote bottom-up and practice-driven public administration in the transnational sphere and at the expense of the state. The growing transnational dimension in public administration necessitates new ways of thinking about accountability and democratic anchoring of public administration. This report comprises three independent parts: frst looking at diferent ways of approaching public administration in its transnational dimension; second developing and illustrating an analytical framework for the analysis of transnational public administration; and third scouting the emerging questions of transnational public administration.

Utgångspunkten för den här rapporten är frågan om det spelar någon roll var i polisorganisationen utredningar av brott i nära relation genomförs. Genom intervjuer med polisanställda på polisområdes- och lokalpolisområdesnivå, åklagare och andra verksamhetsexperter har frågor om utredningsorganisation, arbetsmiljö, samverkan och utredningsresultat avseende brott i nära relation undersökts inom ramen för en försöksverksamhet vid tre lokalpolisområden. Studien visar att det finns såväl för- som nackdelar med att decentralisera utredningar av brott i nära relation. Fördelarna är bland annat ökade möjligheter till samverkan såväl internt som med det omkringliggande samhället medan nackdelarna kan vara att den specialiserade utredningsverksamheten riskerar att integreras med andra arbetsuppgifter vid lokalpolisområdet.

Following the outbreak of Covid-19, the entire world entered a turbulent period. The collective response was surprinsingly quick, with many switching to remote working and participation, for example, facilitating transnational cooperation. Uncertainty in the world today has a new connotation, depriving us of a long-term perspective and giving us scant idea of timelines to be endured. Regardless of how we consider this limbo, we need new ways to interact for development that are more cost-, time-, and resource-efficient. This report, through the transnational prism, presents a new model for the implementation of reforms in times of uncertainty.

Att barns och ungdomars socioekonomiska levnadsvillkor påverkar deras möjligheter att delta i fritidsutbudet framgår av flera tidigare studier. Vad kan då den kommunala förvaltningen göra för att erbjuda en meningsfull fritid för alla barn och unga? I denna rapport diskuteras frågan om en jämlik fritid utifrån en analys av Malmö stads Fritidsförvaltning.

Många av de stora samhällsutmaningarna har en tvärsektoriell karaktär. De korsar politikområden, nivåer och gränser. Samtidigt präglas svensk offentlig förvaltning av vertikala styrsystem och sektorisering. För att öka förmågan att ”styra på tvären” har det utvecklats en mängd forum och plattformar för samverkan och samordning mellan olika samhällsaktörer. Men bidrar de till gemensam problemlösning? Och vad krävs för att de ska kunna överbrygga de vertikala styrsystemen? Här undersöks tvärsektoriell samverkan mellan statliga myndigheter inom miljöpolitiken. Rapporten bygger på en studie av Miljömålsrådet som fungerar som en plattform för myndigheterna på miljöområdet att öka takten mot att nå de svenska miljömålen. Rådets arbete med att ge samarbetet en mer strategisk inriktning har följts under tre år och rapporten visar på både möjligheter och utmaningar med myndighetssamverkan på nationell nivå. Martin Qvist är förvaltningsforskare och docent i statsvetenskap vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.