Neue Staatswissenschaften – serie

Dieser Band enthält 15 der insgesamt 19 Vorträge der Tagung "Kluges Entscheiden" der Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Erfurt, eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Diskussion in den Arbeitsgruppen (im Vorwort) und eine Zusammenfassung der abschließenden Plenumsdiskussion (im Ausblick). Der Sammelband führt Wissenschaftler aus den Bereichen Institutionenökonomie, Mikroökonomie, Organisationswissenschaft, Politikwissenschaft, Psychologie, Rechtswissenschaft und Soziologie zu einem disziplinübergreifenden Diskurs zusammen. Dieser findet seinen Auftakt in drei übergreifenden Referaten, in denen in teils theoretischer, teils erfahrungsbasierter Weise die Bedeutung von Klugheitsfaktoren für juristische und ökonomische Entscheidungen reflektiert wird. Die anschließenden Beiträge aus der Arbeitsgruppe "Individuelles Entscheiden" stellen empirische Arbeiten vor, die sich mit dem Einfluss von Emotionen auf das individuelle Entscheidungsverhalten beschäftigten. In den Beiträgen zur Arbeitsgruppe "Organisationales Entscheiden" wird der Umgang mit Unsicherheiten und Risiken in Organisationen in einer für die Organisationsforschung und -praxis produktiven Weise erfasst. Im Rahmen des politischen Entscheidens erweisen sich die Ziele oft als zu divergent und die Mittel zu unsicher, um kluges Verhalten unmittelbar anzustreben. Die Beiträge zu dieser Arbeitsgruppe verfolgen deshalb die Intention, Verfahren und Rahmenbedingungen zu definieren, die die Chancen für kluges Entscheiden erhöhen. Der Ausblick verweist zusammenfassend auf die verschiedenen Reflexionsebenen des Klugheitskonzepts und die auf diesen Ebenen zu verortenden Klugheitspotentiale.

Vom Bundesverfassungsgericht werden kluge Entscheidungen erwartet. Dies ist nicht nur der Anspruch der Öffentlichkeit, es entspricht auch dem Selbstverständnis des Gerichts. Gegründet von der Politik, um die Verfassung auszulegen, hat es sich in den ersten Auseinandersetzungen mit der Politik neu erfunden - als Hüter der Verfassung. Oliver Lembcke untersucht die Prozesse, die zur Bildung einer solchen Rolle geführt haben, sowie die spezifische Rationalität, mit der das Verfassungsgericht 'seine' Fälle entscheidet und sich selbst als Autorität regeneriert. Eine Autorität verfügt über Ansehensmacht - eine Macht, die man nicht an sich reißen kann, sondern verdienen muß; eine Macht, die sich darin zeigt, daß keiner widerspricht. Das Verfassungsgericht wird permanent kritisiert, mitunter von den eigenen Richtern. Aber im Namen des Volkes widerspricht niemand. Es hat sich als unverzichtbare Institution namens 'Karlsruhe' etabliert. Karlsruhe locuta causa finita? Nach Belieben kann jedermann wieder anfangen zu streiten. Es ist weniger die Rechtskraft als die Urteilskraft, die eine Autorität auszeichnet. Im Falle des Verfassungsgerichts gehört dazu das Wissen um die Eigenartigkeit der eigenen Institution: sie muß das Politische beurteilen, um das rechtlich Streitige richtig entscheiden zu können.

Das System der sozialen Sicherheit ist eine der größten kulturellen Errungenschaften der deutschen Politik. Es hat zwar eine wenig planvolle, dafür aber erstaunlich kontinuierliche Entwicklung genommen. Bis heute ist es leistungs- und finanzierungsseitig von der Sozialversicherung und über sie von der Solidargemeinschaft der Beitragszahler geprägt. Die Verbindung von Versicherungsprinzip und sozialem Ausgleich weist jedoch zunehmend Leistungs-, Finanzierungs- und Gerechtigkeitsprobleme auf. Die Gründe hierfür sind vielfältiger Art und berühren die Struktur der sozialen Sicherungssysteme: Der demographische Wandel, die veränderte Arbeitswelt und die anhaltende Arbeitslosigkeit sind Auslöser eines tief greifenden Umbruchs. Angesichts dieser Entwicklungen gehört die Forderung nach einem Umbau des Sozialstaats zum Grundrepertoire der Sozialpolitik, was sich auch in den Reformmodellen verschiedener Kommissionen zeigt. So verschieden die Grundausrichtung der einzelnen Reformansätze auch ist, sie alle versuchen, das Verhältnis von Freiheitlichkeit und Solidarität neu zu justieren. Unter diesem Leitgedanken stehen auch die Beiträge im vorliegenden Band. Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschafter sowie Vertreter der Sozialverwaltung diskutieren die Anforderungen an die unabweisbare Neuorganisation der sozialen Sicherungssysteme, erörtern die notwendigen Änderungen der Finanz- und Organisationsstrukturen und analysieren die Modelle für eine Reform der Alterssicherung, Arbeitsförderung sowie Krankenversicherung.

Wir leben in einer 'Wissensgesellschaft'. Kreativität, synthetisierende Kraft des Wissens sowie die Idee der Bildung wären daher als Ausgangspunkte für die Reform des Bildungswesens in Deutschland und Europa zu erwarten. Statt dessen werden Hochschulen den Funktionsbedingungen eines Wirtschaftsunternehmens unterworfen und in den Dienst der Ökonomisierung von Wissen gestellt.Bereiten bildungspolitische Reformwerke der tradierten Idee von der Gemeinschaft Lehrender und Lernender sowie dem Humboldtschen Streben, Nützlichkeit und Selbständigkeit der Universität über den Wissenschaftsbegriff auszugleichen, ein endgültiges Ende?

Der vorliegende Band setzt den von den Herausgebern im Vorjahr unter dem Titel "Kluges Entscheiden" eröffneten Diskurs zum Klugheitsbegriff fort.Bei Klugheit als praktischer Urteilskraft geht es um eine Ziel- und Maßstabswahl in situ und damit um die Frage, wie allgemeine und abstrakte Werte oder Ziele situationsangemessen bestimmt und in einen Handlungsentschluss umgesetzt werden können. Dabei ist regelmäßig nicht einfach zwischen vorgegebenen Alternativen zu wählen. Vielmehr sind die in Betracht kommenden Ziele und Handlungsentwürfe zunächst überhaupt erst zu entwickeln und zu selektieren. Die Kriterien und Regeln hierfür werden nicht nur als individuelle Lebenserfahrung gebildet, sondern auch als organisationale und soziale Verhaltensregeln tradiert. Allen drei Ebenen ist gemeinsam, dass es sich um Überzeugungsstrukturen ( belief structures) handelt, die die Identitätsbildung der Beteiligten prägen. Klugheit ist also kein vorfindlicher Befund, der epochen- und kulturübergreifend feststünde, sondern wird durch bestimmte Denk- und Glaubensmuster gebildet und zugeschrieben.An diesen Erkenntnisstand knüpfen die Beiträge des vorliegenden Bandes an. In theoretisch-konstruktiver Hinsicht führen die Autoren die verschiedenen Dimensionen des historischen Klugheitsdiskurses in einer zeitgemäßen Weise zusammen. Die empirisch-praktischen Beiträge identifizieren Eigenschaften, Verhaltensweisen und Strukturen, die Klugheit als Kompetenz kennzeichnen. Schließlich wird normativ kontrovers erörtert, ob es angemessen sein kann und überhaupt noch gelingt, Klugheit in abstrakte Regeln zu fassen und situationsunabhängig zu definieren.

Der vorliegende Band dokumentiert und diskutiert Erfahrungen, Bedingungen und Restriktionen modernen Regierens unter den veränderten Vorzeichen des 21. Jahrhunderts aus der Sicht unterschiedlicher inhaltlicher Perspektiven und wissenschaftlicher Disziplinen. Anders als in anderen Ländern (so z.B. das große Whitehal l-Projekt in Großbritannien oder die von den jeweiligen Parlamenten eingesetzten Magtutredninger in Norwegen und Dänemark) stehen Praxis und Theorie modernen Regierens - aus der Sicht der Regierungen und des Regierungsapparates - in Deutschland bisher kaum im Zentrum der wissenschaftlichen Aufmerksamkeit. Wie die aktuelle Governance -Diskussion zeigt, konzentriert sich die Debatte hier viel stärker auf die Steuerbarkeit sozio-ökonomischer Systeme und vernachlässigt dabei klassische Fragen der Steuerungsfähigkeit des Regierungssystems. Die Autoren der Beiträge in diesem Band greifen dieses Defizit auf und leisten einen Beitrag zu dessen Reduzierung. Ziel ist dabei ausdrücklich nicht eine einheitliche Theorie modernen Regierens. Dazu sind die einbezogenen Disziplinen, theoretischen Bezüge und wohl auch Fragestellungen zu verschiedenartig. Vielmehr geht es darum, die in unterschiedlichen Disziplinen und Perspektiven vorhandenen aktuellen Fragestellungen, Erkenntnisse und theoretischen Zugänge zueinander in Beziehung zu setzen und die gegenseitige Wahrnehmung der jeweiligen Ansätze und Ergebnisse zu verstärken, also den gemeinsamen empirischen und theoretischen Ertrag der derzeit eher isolierten und fragmentierten Forschungen zu eruieren und zu erhöhen.

Die Erzeugung, Organisation und Vermittlung von Informationen im Kontext staatlichen Handelns und damit die Herstellung von staatlicher Handlungsfähigkeit in der modernen Wissensgesellschaft ist über weite Strecken rechtlich determiniert. Sie hat in der hergebrachten Verwaltungsrechtsdogmatik aber noch keine hinreichend umfassende Berücksichtigung gefunden, auch wenn im verwaltungsrechtlichen Diskurs Schlüsselbegriffe wie "Information", "Kommunikation" und "Wissen" mittlerweile eine prominente Rolle spielen. Die Autoren der Beiträge in diesem Band thematisieren die rechtliche Regulierung der Generierung und des Transfers von Informationen in den verschiedenen Bereichen des Verwaltungsrechts, wobei sie die Anschlussfähigkeit der vorhandenen informationsrechtlichen Regularien an hergebrachte rechtsdogmatische Ansätze ebenso verdeutlichen wie den bestehenden Bedarf nach der Entwicklung neuer Rechtsfiguren und Systematisierungen.Damit die dabei angestellten Überlegungen aber nicht an dem praktischen Problemlösungsbedarf vorbeigehen, bedarf es des Dialogs mit anderen Disziplinen. Daher konfrontieren Vertreter aus verschiedenen Bereichen der Ökonomie, der Soziologie und der Psychologie die rechtswissenschaftlichen Beiträge mit den Erkenntnissen ihres Fachs und nehmen zugleich die juristischen Darlegungen als Anregungen für ihre eigene Disziplin auf.

Das Regulierungsrecht der Sektoren Telekommunikation, Energie, Post und Bahn hält über das allgemeine Kartellrecht hinausgehende Instrumente bereit, um Wettbewerb auf oder zwischen Infrastrukturnetzen zu ermöglichen. Roland Broemel untersucht, wie das Regulierungsrecht strukturelle Wettbewerbsblockaden überformt, ohne die wettbewerbliche Selbstorganisation zu stören. Zentraler Bezugspunkt ist das strategische Verhalten. Indem die Bundesnetzagentur die strategische Sicht der Unternehmen in die Entwicklung und Anwendung eigener Regulierungsstrategien einbindet, generiert sie das situativ erforderliche Regulierungswissen und transportiert Marktsignale an die Unternehmen. Diese Perspektive charakterisiert das Regulierungsrecht als "Marktgewährleistungsreht" und schlägt sich in der Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens sowie in der Struktur des Grundrechtsschutzes nieder.

Thomas Dietz untersucht die Auswirkungen der ökonomischen Globalisierung auf die für eine positive wirtschaftliche Entwicklung so wichtige Funktion des Staates, Verträge in ökonomischen Austauschprozessen wirksam durchzusetzen. Dabei gelangt er zu dem Ergebnis, dass die Globalisierung zu einem Auseinanderfallen der wirtschaftlichen und rechtlichen Räume führt. Die staatlichen Gerichte und Zwangsvollstreckungsorgane hinterlassen im grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr ein normatives Vakuum, das von privaten Governance-Mechanismen gefüllt wird. Die Funktion, Verträge wirksam durchzusetzen, wird auf den internationalen Märkten zunehmend von den Marktteilnehmern selbst übernommen. Dabei werden sie unterstützt von der rasanten Entwicklung im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie. Das Internet hat zur Entstehung einer virtuell integrierten Weltökonomie geführt, in der sich komplexer Tausch auch ohne eine staatliche Weltprivatrechtsordnung entwickelt.

Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Vorschläge zu ihrem Umbau werfen zahlreiche Fragen hinsichtlich einer Reform der vertraglichen Grundlagen der EU auf. Kernelemente dieses Bandes bilden die Instrumente, Verfahren und Grundsätze einer nach "Echtheit" und Nachhaltigkeit strebenden Wirtschafts- und Währungsunion sowie einer Bankenunion, die politischen und rechtlichen Voraussetzungen einer bundesstaatsähnlichen Fiskalunion sowie ihre möglichen Folgen und Erträge. Im Kern geht es um die Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der Eurozone sowie die ökonomischen und rechtlichen Bedingungen für ihre langfristige Konsolidierung - auch in Form dauerhafter "Rettungsschirme".

Im Jahr 2009 hat der Gesetzgeber im Rahmen der Föderalismusreform II nicht nur eine "Schuldenbremse" eingeführt, sondern auch ein neues Gremium: Den Stabilitätsrat. Dieser soll u.a. die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern überwachen. In der Wissenschaft fand dieses Gremium bisher nur wenig Beachtung. Diese Lücke will Marius Thye schließen: Er befasst sich ausführlich mit den Rechtsgrundlagen der Arbeit des Stabilitätsrates, seiner Organisation, Arbeitsweise und seinen unterschiedlichen Aufgaben, und ordnet ihn in das System der deutschen Finanzverfassung ein. Als Jurist und Staatswissenschaftler versucht der Autor dabei zwischen verschiedenen Disziplinen zu vermitteln: Er greift ökonomische Erkenntnisse auf und führt diese in rechtspolitische und -wissenschaftliche Diskussionen ein. Gleichzeitig macht er Ökonomen die rechtlichen Grundlagen für die Stabilitätsratsarbeit verständlich. Skeptisch ist der Autor mit Blick auf die Frage, ob der Stabilitätsrat die nachhaltige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte durch eine effektive Haushaltsüberwachung sichert.

Seit der Finanzkrise ist ein verstärkter Fokus der Union auf Industrie und Industriepolitik zu beobachten, woraus sich ein Widerspruch zu ihrem Wettbewerbskonzept ergibt. Svenja Solka analysiert die Vorgabe des Art. 173 Abs. 3 Uabs. 2 AEUV, wonach keine Grundlage für industriepolitische Maßnahmen besteht, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnten, und arbeitet die europäische Industriepolitik unter Einbeziehung der aktuell im Fokus stehenden Bereiche Biotechnologie und Automobilindustrie auf. Durch Gegenüberstellung ökonomischer Wettbewerbstheorien/-leitbilder mit den Wettbewerbsregeln der Union wird ihr Wettbewerbskonzept ermittelt. Für die Auflösung des Spannungsverhältnisses zur Industriepolitik gibt es zahlreiche Lösungsvorschläge. Im Gegensatz dazu zeigt die Autorin, dass eine Auflösung des Widerspruchs nicht möglich ist. Im Rahmen einer korrigierenden Auslegung des Art. 173 Abs. 3 Uabs. 2 AEUV zu benennen sind vielmehr die industriepolitischen Maßnahmen, die trotz ihres Konflikts zum Wettbewerbsverständnis der Union zu billigen sind.

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) und der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS) bilden die Eckpfeiler einer Fiskalunion, die eine drohende Zahlungsunfähigkeit von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets abwenden und künftigen Krisen vorbeugen soll. Stefan Pilz analysiert, ob das Konglomerat aus eingerichteten Finanzhilfemechanismen und einer verstärkten Steuerung der nationalen Haushaltspolitik einen schleichenden Wandel des Grundsatzes der mitgliedstaatlichen Eigenverantwortlichkeit im Bereich der Wirtschaftspolitik bedeutet und hierin ein Prozess des Übergangs zu einer Union gesehen werden muss, die auch insoweit nach bundesstaatlichen Grundsätzen organisiert ist. Die Einordnung der solidarischen Finanzhilfen des ESM in die Formen des solidarischen Beistands föderaler Systeme sowie die primärrechtlich verankerte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu solidarischem Beistand bilden zusammen mit der demokratischen Legitimation dieser Finanzhilfen die zentralen Themen dieses Bandes.

Zunächst die dichte Abfolge von Streikmaßnahmen im Jahr 2015, sodann die in das gleiche Jahr fallende Verabschiedung des "Gesetzes zur Regelung der Tarifeinheit" boten Anlass, die Frage der deutschen Streikkultur interdisziplinär zu beleuchten. Da das Tarifeinheitsgesetz vor allem bei Berufsgruppen- und Branchengewerkschaften den Verdacht hervorgerufen hat, der deutsche Gesetzgeber wolle ihr Streikverhalten disziplinieren, rückte dieses Regelwerk schließlich in den Mittelpunkt der Tagung "Streik als Mittel des Arbeitskampfes". Weder Tarifeinheit noch Tarifpluralität, weder Branchen- noch Spartenbezug von Tarifverträgen sind als solche verfassungsrechtlich vorgegeben. Die Beiträge verdeutlichen die Auseinandersetzung um die gesetzliche Regelung der Tarifeinheit, zu der der Bundesgesetzgeber sich 2015 entschlossen hat, nachdem das Bundesarbeitsgericht im Juli 2010 seine Rechtsprechung im Sinne der Tarifeinheit aufgegeben hatte.